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闸门再启 《商业银行法》亟待大修

 曾被寄予厚望的2015年《商业银行法》的修订,最终结果只是细微变动。时至今日,《商业银行法》又将迎来新一次修订的时间窗口。这一次,会实现期待中的大修吗?

  增删的背后

  今年全国两会期间,来自金融系统的多位代表委员曾呼吁,全面系统修订《商业银行法》。据称,现行《商业银行法》已经成为金融立法中的短板。

  如今来看,这样的呼吁得到了回应。

  最新消息显示,《商业银行法》将进行新一次修订。7月8日,国务院2020年立法工作计划公布。按照相关安排,作为草案之一,《商业银行法》修订草案预备提请全国人大常委会审议。

  《商业银行法》于1995年颁布实施。之后,这部法律又于2003年、2015年进行过两次修订。此番再启修订议程,将是该法的第三次修订。

  在2003年第一次修订中,《商业银行法》有多个条款的内容被修改与增加。除了相关处罚条款等,当年修订最引人关注的,莫过于扩大了商业银行的业务范围,比如增加了银行卡、结汇、售汇等业务。

  与2003年相比,2015年那次修订的力度极小,仅涉及商业银行存贷比的问题。

  根据2015年《商业银行法》修订决定来看,其删除了“贷款余额与存款余额的比例不得超过百分之七十五”这一规定。

  为防止银行信贷过度扩张带来的风险,1995年颁布施行的《商业银行法》第三十九条,曾将“贷款余额与存款余额的比例不得超过百分之七十五”作为商业银行贷款应当遵守的资产负债比例管理规定之一。

  据监管部门人士称,存贷比监管在当时对于约束商业银行信贷规模过快扩张,防范和控制商业银行流动性风险发挥了积极作用。但随着经济、金融的发展,存贷比监管已不适应商业银行资产负债多元化和业务创新发展的需要。

  可以看到,一方面,存贷比指标已难以全面反映商业银行的流动性风险状况,而另一方面,存贷比监管指标对商业银行经营行为产生一定的消极导向。比如,为满足监管要求违规“拉存款”,月末、季末存款“冲时点”等问题时有发生。此外,一些商业银行将资产移到表外,一定程度上抬高了筹资成本,又形成新的风险隐患等。因而,在2015年的修订中,《商业银行法》取消了存贷比这一监管指标。

  2015年,恰逢《商业银行法》实施20年。回头来看,对于2015年的那次修订,外界原本期待更多。除了呼声较高的取消存贷比,《商业银行法》在商业银行综合经营、互联网金融、公司治理、风险处置、监管协调等方面实现突破也是市场人士希望看到的。

  正是因为对2015年那次《商业银行法》修订期待值较高,当时有知名媒体甚至高呼,《商业银行法》将迎来首次大面积的修订。但最终仅取消了存贷比指标。

  理想与现实

  由于2015年未能实现大修,因此当《商业银行法》修订闸门再次开启时,业界又抱有较大期待。

  为何要大修《商业银行法》?

  有银行从业者认为,现行《商业银行法》的有关规定,已经滞后于商业银行的改革发展和监管实践,应适应金融创新需要,坚持创新与监管相协调的理念,在立法层面予以回应。

  鉴于此前传闻监管部门将为商业银行发放券商牌照,因此各方十分关注本次《商业银行法》修订是否会为银行混业经营扫清法律障碍。

  按照现行《商业银行法》规定,商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外。

  有意思的是,尽管法律上的障碍一直存在,但商业银行投资非银行金融机构却通过监管部门发布的管理办法逐步突破。比如,2005年,《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》允许试点商业银行直接投资设立基金管理公司。2007年,《金融租赁公司管理办法》施行,允许商业银行作为主要出资人发起设立金融租赁公司。同样是在2007年,当年3月开始实施的《信托公司管理办法》给商业银行设立或参股信托公司减少了障碍。此后的2009年,商业银行入股保险公司大门也随之开启。

  以建设银行为例,其目前已拥有诸多非银金融机构牌照。去年年报显示,建设银行在境内外拥有建信基金、建信租赁、建信信托、建信人寿、建信期货、建信养老、建信财险、建信投资、建信理财、建银国际等多家子公司。而对国家开发银行来说,除了拥有金融租赁公司、股权投资基金等,其还可以通过子公司国开证券从事券商业务。

  由此可见,虽然法律障碍并未消除,但银行混业经营在现实中早已深入开展。很显然,《商业银行法》已经明显滞后于商业银行的改革发展实践。

  按照现行《商业银行法》的规定,商业银行的业务被限定在14类。但从目前商业银行所从事的业务内容来看,远多于这些。比如,理财、托管、企业债券承销、投贷联动、互联网金融等业务均未在《商业银行法》中明确体现。为此,业界建议应在本次修订中予以纳入。

  除了对商业银行经营范围在《商业银行法》中给予扩充外,有金融从业者认为应结合功能定位、资产规模、市场地位、业务复杂程度、系统重要性、管理能力等方面,综合设计分类标准,对商业银行实行不同的牌照等级。而这不仅决定传统银行的业务边界,还将影响未来民营银行特别是互联网银行在整个银行体系中的地位和作用。

  此外,在强化资本约束、完善公司治理和加大商业银行违法违规处罚力度等方面,现行《商业银行法》同样需要在相关条款方面进行修订。以加大商业银行违法违规处罚力度为例,不少专家直言目前处罚力度偏低。而在公司治理方面,一些商业银行股权关系不透明不规范、股东行为不合规不审慎、董事会履职有效性不足、高管层职责定位存在偏差、监事会监督不到位、战略规划和绩效考核不科学等。具体到中小银行方面,比较突出的问题就是大股东操纵、内部人控制等。

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